【粤开宏观】投转型系列之三：城投公司转型的可能方向与风险.pdf
请务必阅读最后特别声明与免责条款www.ykzq.com1/12证券研究报告|宏观深度宏观研究【粤开宏观】城投公司转型的可能方向与风险—城投转型系列之三2024年05月14日投资要点分析师：罗志恒执业编号：S0300520110001电话：010-83755580邮箱：luozhiheng@ykzq.com分析师：牛琴执业编号：S0300523050001电话：13681810367邮箱：niuqin@ykzq.com近期报告《【粤开宏观】城投老总的困惑：城投观察与调研实录》2024-05-09《【粤开宏观】城投公司转型的实质与前提》2024-05-06《【粤开宏观】政治局会议释放的八大信号》2024-04-30《【粤开宏观】物价保卫战：低迷原因、展望及应对》2024-04-28《【粤开宏观】中国出口的全球份额（2001-2023）：趋势、结构及展望》2024-04-21摘要在防范化解地方政府债务风险和推动国资国企高质量发展的双重背景下，各地城投公司积极谋求转型，以适应日趋严格的监管要求、复杂的经济环境以及激烈的市场竞争。城投的产生与发展经历多年，转型也是个长期工程，要系统谋划，可以从四个层次去考虑，其中划分城投类别与分类处置、推动业务转型是两个核心关键。本文在前期报告《城投转型的实质与前提》《城投老总的困惑：城投观察与调研实录》的基础上对城投转型的可能方向及相应风险做些分析探讨。其一是平衡短期与长期问题，化解短期债务风险，推动走出应急状态。城投转型要建立在稳定的经营环境之中，化解短期债务风险、解决短期流动性问题才能为长期转型打下基础，否则将始终陷入在无穷无尽的还本付息和防暴雷的应急状态。其二是划分城投类别与分类处置。区域经济发展水平、资源禀赋、城市行政级别的差异等导致城投公司在长期发展中产生了明显的分化，可将城投划分为三大类：纯融资平台、已具备市场化可持续经营能力的城投公司、具有一定经营能力但实力相对较弱的城投公司。第一类：主要承担公益性项目融资功能、没有实质性经营活动的城投公司，在处理好历史债务问题、合理安置相关人员、妥善处置资产后，逐步进行注销，但要给予一定周期，该类城投平台债务全部转为政府债务。第二类：具备市场化经营能力的城投公司，如城市综合服务运营商、产业经营平台或国有资本运作平台，这类平台是现阶段公共资产管理能力和城市潜在价值挖掘能力较强的城投公司，在全面剥离政府融资职能、解决好历史包袱后，将逐步转型为向普通经营性国有企业转型。第三类：介于纯政府融资平台与市场化经营能力较强的城投公司之间的企业，这类城投兼有政府融资和公益性项目建设运营职能，需在彻底剥离政府融资职能、解决好历史包袱后，根据城投公司自身状况和外部条件进行分类处置。此类城投公司具有实质性的经营业务，有一定规模的主营业务收入，但公益性与准公益性业务占据了一定比例，导致整体盈利水平不高，短期内难以完成市场化转型，但仍具备挖掘潜力的价值。其三是强化制度保障，城投公司需要从制度层面进行全面改革和提升，包括完善现代企业制度、健全市场化经营机制以及提升财务独立性等。其四，城投公司转型中最具有代表性的当属业务层面的转型。目前城投公司转型可拓展的业务方向有以下五大种类：建筑工程、房地产开发、公用事业、产业投资以及资本运营类企业转型，但同时也存在较大风险（详见正文分析）。由于不同城投公司面临的基础条件不同、所处的区域环境不同、地方政府可提供的支持不同，城投公司转型需要结合自身实际情况。例如，在东部沿海城市城投公司开展的市场化业务在中西部可能遭遇失败。由于国内行业内竞争激烈，盲目的复制其他地区做法只会带来产能过剩，导致一地鸡毛。对于城投公司来说，成功的转型不仅要求城投公司自身有转型的意识，还对区域宏观深度请务必阅读最后特别声明与免责条款www.ykzq.com2/12资源禀赋、当地政府支持等外部条件要求较高。风险提示：城投监管政策超预期收严导致融资困难、房地产风险与城投风险交织。宏观深度请务必阅读最后特别声明与免责条款www.ykzq.com3/12目录一、城投公司转型基础：化解存量债务风险与分类处置.....4（一）化解存量债务，应对好短期流动性风险.4（二）分类处置现有城投公司，推动整合重组.4二、城投公司转型保障：公司治理与市场化机制建设...5（一）完善现代企业制度，提升公司治理水平.5（二）健全市场化经营机制，激发内生动力活力...5（三）加强财务管理，提高财务独立性.6三、城投公司业务转型的五大方向与相应风险...6（一）向建筑工程企业转型...6（二）向地产开发企业转型...7（三）向公用事业企业转型...7（四）向产业投资类企业转型.....8（五）向资本运营类企业转型.....8图表目录图表1：截至2022年底各业务类型城投公司数量占比....9图表2：截至2022年底各业务类型城投公司公益性和准公益性业务收入占比均值..10宏观深度请务必阅读最后特别声明与免责条款www.ykzq.com4/12一、城投公司转型基础：化解存量债务风险与分类处置（一）化解存量债务，应对好短期流动性风险在严格防范地方政府债务风险的背景下，城投公司的新增隐性债务得到遏制，地方政府债务风险总体得到缓释。但是，存量隐性债务仍然存在风险，化解难度较大。过去城投公司发展模式较为粗犷，部分债务的举借成本较高，导致目前城投公司面临较大的付息压力。尤其是在融资收紧的背景下，城投公司疲于应付到期债务与高额利息。当基本运转面临较大压力时，转型发展就更加困难。因此，城投公司的当务之急是解决好存量隐性债务，有必要在防止存量债务进一步扩大的前提下，减轻短期偿债压力，轻装上阵，在转型中逐步化解存量债务问题（详见《防范化解隐性债务：形势、问题与14条综合对策》）。（二）分类处置现有城投公司，推动整合重组有序推动城投企业注销、整合和转型，是实现城投公司债务风险内部化的重要途径，也是推动城投公司转型的前提。区域经济发展水平、资源禀赋、城市行政级别的差异等导致城投公司在长期发展中产生了明显的分化，因此城投公司转型不存在“万金油”式的标准方案。有必要对现有城投公司先进行分类，针对不同类别的城投公司分别制定处置方案，再逐步推进城投公司转型，以降低城投公司处置、转型对经济社会的负面影响。可根据是否为纯融资平台、市场经营能力将城投划分为三大类：纯融资平台、已具备市场化可持续经营能力的城投公司、具有一定经营能力但实力相对较弱的城投公司。第一类：主要承担公益性项目融资功能、没有实质性经营活动的城投公司，在处理好历史债务问题、合理安置相关人员、妥善处置资产后，逐步进行注销，但要给予一定周期，该类城投平台债务全部转为政府债务。第二类：具备市场化经营能力的城投公司，如城市综合服务运营商、产业经营平台或国有资本运作平台，这类平台是现阶段公共资产管理能力和城市潜在价值挖掘能力较强的城投公司，在全面剥离政府融资职能、解决好历史包袱后，将逐步转型为向普通经营性国有企业转型。第三类：介于纯政府融资平台与市场化经营能力较强的城投公司之间的企业，这类城投兼有政府融资和公益性项目建设运营职能，需在彻底剥离政府融资职能、解决好历史包袱后，根据城投公司自身状况和外部条件进行分类处置。此类城投公司具有实质性的经
